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  • 中国境外投资十年回顾与新政解读
      2014年对于拟进行境外投资的企业来说,是具有划时代意义的一年。根据发改委的数据,2014年前三个季度,境外投资总额已经达到849.2亿美元,预计全年将达到1200亿美元。而2014年前三个季度中国吸引的外商投资总额为873.6亿元,与境外投资总额大抵相当。故发改委预测,2014年很有可能将成为我国的境外投资元年,境外投资总额从此将超过外商投资。
      2014年又是境外投资政策利好元年。通常说来,境外投资涉及三个审批机关:发改委项目核准、商务部境外企业核准、外管局登记。发改委主要从投资项目角度进行审核,商务部为拟进行境外投资的境内企业核发《企业境外投资证书》,外管局主要是对境外投资所涉的外汇、换汇及汇出进行审核。2014年,秉承十八届三中全会深化改革、简政放权、落实企业对外投资主体地位的思路,发改委立项核准制改为备案制为主、商务部核准制改为备案制为主、个人境外投资政策有望进一步松动,而个人直接跨境担保也成为可能。这一系列的利好政策合力瓦解了企业境外投资审批的瓶颈,为中国资金走向世界铺平了道路。
      从境外投资首次系统性法规监管的2004年到如今已经整整十年,本文将简要回顾中国境外投资监管十年的政策演变,并解读2014新政为境外投资注入的新的动力。
      一、发改委立项核准制改为备案制
      发改委立项由核准制为主改为备案制为主前后历经了十年放权。需要核准的投资项目金额从最初的3000万美元一路提高到3亿美元、10亿美元,乃至最终彻底放开(敏感国家、敏感地区、敏感行业除外)。
      发改委境外投资立项核准的统一性文件最早见于2004年的《境外投资项目核准暂行管理办法》[1](以下简称“21号令”)。21号令中,发改委将境外投资项目分为资源开发类和非资源开发类,并制定了不同的核准标准。彼时,大部分境外投资项目均采用核准制,只有中央企业的小额投资可以适用更快捷的备案程序,具体如下:
      2004年-2011年间,中国的境外投资质和量均迅速增长,年投资总额增长约为26.9%,随着企业境外投资需求的增大,3000万美元便触发发改委核准显然对企业和政府而言都成为了一种羁绊。2011年,发改委阔斧改革,开始实施《关于做好境外投资项目下放核准权限工作的通知》[2](以下简称“2011放权通知”),一举将之前资源类3000万美元、非资源类1000万美元的国家发改委核准标准大幅提高到3亿美元和1亿美元。与此同时,也取消了1亿美元以下境外投资项目的书面报告和申领确认函的义务,大大加快了境外投资审批进程。具体如下:
      尽管2012年次贷危机引发全球金融危机,但是中国却在境外投资市场上活力四射:2012年,中国对外非金融类直接投资总额达到772.2亿美元[4],一举成为仅次于美国和日本的第三大对外投资国。2013年,这一势头持续发力,中国对外非金融类直接投资总额达到901.7亿美元[5],其中,中海油151亿美元收购加拿大油气巨头尼克森创下了境外投资单项之最。这些数据的增长显然受益于境内审批的简政放权。
      2014年8月,发改委进一步深化改革,推出了《境外投资项目核准和备案管理办法》[6](以下简称“9号令”)。9号令与2011放权通知相比,有以下变化:首先,划时代地取消了资源类投资项目和非资源类投资项目的区分。境外投资领域经过多年的发展,也逐渐由国有企业主导的能源、资源类项目,发展到国有企业和民营企业齐头并进,房地产、消费品、农产品项目多元发展。取消资源类、非资源类的区分,与这一变化暗相契合。其次,9号令再次将3亿美元的核准标准大幅提升为10亿美元,而对于核准外的境外投资项目一律适用备案制。再者,9号令取消了3亿美元以下境外投资项目的书面报告义务。
      鉴于10亿美元以上的超大型境外投资项目数目毕竟比较少,此时“备案为主、核准为辅”的发改委审批制度离实质“备案制”仅有一纸之隔。具体如下:
      然而,距离9号令实施仅仅不到3个月,利好政策便再度传来。2014年10月31日,国务院开始实施《关于发布政府核准的投资项目目录(2014年本)》[7](以下简称“2014《核准目录》”)。2014《核准目录》规定,除涉及敏感国家、敏感地区、敏感行业的境外投资外,发改委立项一律简化为备案制。即:
      2014《核准目录》规定还比较新、比较概括,我们尚不清楚9号令下的细节规定将会如何修改。但有一点是确定的,根据我们对国家发改委相关官员的电话咨询,境外投资总额10亿美元以上的项目已不再按照9号令核准管理,而是按照2014《核准目录》的规定实行备案管理,与2013《核准目录》相比,99%的项目都将取消核准,改为备案。至此,历经了十年的发改委境外投资核准制,就此走向了备案制元年。
      二、商务部《批准证书》核准制改为备案制
      与发改委类似,商务部的审批也经历了去繁就简的十年放权。通常说来,企业拟进行境外投资(新设、并购非金融企业,直接或间接取得其所有权、控制权、管理权等权益)的,需要向商务部为其境内公司投资境外公司申请《企业境外投资证书》,之后才可以凭该证******外汇、税务、海关、出入境等手续。
      商务部核发《企业境外投资证书》的统一性文件最早见于2004年的《关于境外投资开办企业核准事项的规定》[8](以下简称“16号令”)。此时,为取得《企业境外投资证书》,无论何种项目,不论是否是中央企业或是地方企业都需要履行核准程序。核准程序是一种事前实质审查程序,商务部将审查投资项目内容、境内境外企业章程等,并要求提供外汇主管部门出具的外汇资金来源审查意见。从某种程度上来讲,此时商务部的职能与发改委和外管部门有些许竞合。
      五年之后,2009年5月,《境外投资管理办法》[9](以下简称“5号令”)实施,取代了16号令的规定。5号令有三大革新。第一,尽管此时所有境外投资项目仍需商务部“核准”,但商务部对于中央企业1亿美元以下的境外投资及地方企业1000万美元以下的境外投资,均已大幅松绑为“简易审查”。实质审查受理后的审批时限为15个工作日(不含省商务部门初审10个工作日及征求使领馆意见的时间);而简易审查受理后仅需3个工作日便将核发《企业境外投资证书》。这对于中小型境外投资而言,极大提高了审批效率。第二,实质审查申请文件中不再要求提供外管部门的资金来源审查意见。但是,增加了《境外并购事项前期报告表》的规定,即并购类境外投资项目在签署生效协议前应向商务部报告。第三,网上“境外投资管理系统”正式上线,让文件递交更加高效、便利。
      2014年10月,商务部开始实施新《境外投资管理办法》[10](以下简称“2014年3号令”)。2014年3号令与5号令相比,主要有三大革新。第一,核准制改为备案制。即,除境外投资涉及敏感国家、敏感地区、敏感行业外,一律实行备案制,审查简化为形式审查。第二,不再以发改委的核准/备案为前置条件。原5号令中,企业境外投资申请商务部核准时,需要提交国家有关部门的核准或备案文件(通常理解指发改委的核准/备案通知书),不过实践中也有发改委和商务部门的境外投资审核程序同步进行的。而2014年3号令删除了该项申报材料,换言之,发改委核准/备案不再是取得商务部核准/备案的前置条件,企业可以同时办理两者的申报手续,甚至先办商务部门的申报手续。第三,简化了并购类境外投资项目的申报材料,不再要求先期向商务部提交《境外并购事项前期报告表》。具体如下:
      总体而言,通过十年的简政放权,作为境外投资的两大审批部门,发改委和商务部已经在监管内容上衔接一致,即:除涉及敏感国家、敏感地区、敏感行业适用核准外,其余一律采取备案制。两大部门实行备案制,简化了境外投资的审批程序,缩短了办理时限,进一步优化了企业的境外投资环境,更好的促进了我国境外投资快速、健康地发展。
      三、个人境外投资进一步放宽限制
      由于我国实行外汇管制,境内居民年度购汇额度限为5万美元,个人境外投资可供选择的间接项目并不多。个人只能通过合格的境内机构投资者、设立特殊目的公司,或购买商业银行发行的外币理财产品等形式实现境外投资。过去十年各方对开放个人境外投资的呼声一直很高。
      2013年5月24日,国家发改委发布《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》[11],首次提出“稳步推进人民币资本项目可兑换,建立合格境内个人投资者境外投资制度”的金融体制改革规划。这被认为是允许个人境外投资的原则性信号。
      2013年11月12日,中共中央发出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》[12],明确规定:“扩大企业及个人对外投资,确立企业及个人对外投资主体地位,允许发挥自身优势到境外开展投资合作……允许创新方式走出去开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资等。”
      之后,上海自贸区个人境外投资制度初见雏形。2013年12月2日,中国人民银行发布了《关于金融支持中国(上海)自由贸易试验区建设的意见》[13],为个人境外直接投资确定了方向:即要“便利个人跨境投资”,“在区内就业并符合条件的个人可按规定开展包括证券投资在内的各类境外投资。”
      2014年5月21日《中国(上海)自由贸易试验区分账核算业务实施细则(试行)》和《中国(上海)自由贸易试验区分账核算业务风险审慎管理细则(试行)》[14](合称为“分账核算细则”)发布。分账核算细则允许区内个人(指在试验区内工作,并由其区内工作单位向中国税务机关代扣代缴一年以上所得税的中国公民)和区内境外个人(指持有境外身份证、在试验区内工作一年以上、持有中国境内就业许可证的境外自然人)开立个人自由贸易账户(简称“FT账户”)。FT账户也是在为个人进行境外投资做好渠道准备。不过根据我们的了解,目前区内符合条件的个人虽然可以在部分银行开立FT账户,但鉴于中国人民银行等政府监管机关并未出台配套的实施细则,FT账户内的资金并未真正实现自由汇兑,区内个人尚无法通过FT账户开展包括证券(沪港通下的证券投资除外)在内的各类境外投资。
      另一方面,2014年5月8日,发改委9号令开始实施,虽然9号令仍仅适用于“法人”,但同时规定“自然人和其他组织在境外实施的投资项目,参照本办法规定另行制定具体管理办法”。这暗示着个人境外投资的开闸。此外,2014年5月8日,国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》[15],也提出“稳步开放境外个人直接投资境内资本市场,有序推进境内个人直接投资境外资本市场”。
      此外,个人跨境担保成为可能。2014年6月1日,国家外汇局开始实施《跨境担保外汇管理规定》[16](以下简称“29号文”),规定境内个人提供内保外贷(境内担保人为境外债务人欠付境外债权人的债务提供的担保)的,参照境内机构提供内保外贷的办法管理。而此前的规定是,境内个人应当连同国内的关联机构一起才能为境外被投资企业的融资提供担保。在新规29号文下,境内担保人在签订担保合同后15个工作日内应到所在地外汇局办理内保外贷签约登记,外汇局将仅对登记申请进行程序性审核,并办理登记。之后,境内担保人可凭担保登记文件直接到银行办理担保履约项下的购汇及对外支付。当内保外贷业务发生担保履约后,境内担保人成为境外债权人,应当按照规定办理对外债权登记。
      上述一系列的举措预示着个人境外投资有望进一步松绑,预计在不久的将来,境内个人开展境外直接投资将大幅度甚至完全放开。
      四、小结
      境外投资监管十年是见证深化改革、简政放权、落实企业对外投资主体地位的十年。各监管部门已陆续将核准制改革为备案制,为中国企业境外投资提供了政策支持。同时,个人直接跨境担保已成为可能,个人境外投资也有望进一步松绑。中国境外投资无论从政策层面还是市场层面来看,都是形势一片大好。我们不妨期待2015年拉开中国境外投资继续大幅发展的新篇章。
      -
      [1]发改委21号令,2004年10月9日实施,已失效
      [2]发改外资[2011]235号,2011年2月14日实施,已失效
      [3]敏感行业是指,基础电信运营、跨界水资源开发利用、大规模土地开发、干线电网、新闻传媒等行业
      [4]http://tjtb.mofcom.gov.cn/article/y/ab/201301/20130100010897.shtml,最后访问:2014年11月25日
      [5]http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201401/2014010046501 4.shtml,最后访问:2014年11月25日
      [6]发改委9号令,2014年8月5日实施,有待修订,实践中冲突部分已按照国发[2014]53号执行
      [7]国发[2014]53号,2014年10月31日实施
      [8]商务部令2004年第16号,2004年10月1日实施,已失效
      [9]商务部令2009年第5号,2009年5月1日实施,已失效
      [10]商务部令2014年第3号,2014年10月6日实施
      [11]国发[2013]20号,2013年5月18日实施
      [12]中国共产党中央委员会,2013年11月12日实施
      [13]银发[2013]244号,2013年12月2日实施
      [14]银总部发[2014]46号,2014年5月21日实施
      [15]国发[2014]17号,2014年5月8日实施
      [16]汇发[2014]29号,2014年6月1日实施


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